Evolución de la Universidad Ecuatoriana: Autonomía, Reformas e Implicaciones
Evolution of the Ecuadorian University: Autonomy, Reforms and Implications
Xavier Valencia Zambrano 
Universidad Técnica de Manabí, Ecuador. Profesor principal Facultad de Ingeniería y Ciencias Aplicadas. Ingeniero Civil-especialización hidráulica. Master en Ciencias del Riego por la Universidad KU-Leuven. Master Universitario en Evaluación de la Calidad y Procesos de Certificación de Educación Superior por la Universidad Internacional de la Rioja. Doctorando en la Universidad Abierta Interamericana, Buenos Aires.
DOI https://doi.org/10.59471/debate2025313
Enviado: febrero de 2025. Aceptado: abril de 2025. Publicado: 30/06/2025
Como citar: Valencia Zambrano, X. (2025). Evolución de la universidad ecuatoriana: autonomía, reformas e implicaciones. Debate Universitario, 17(26). https://doi.org/10.59471/debate2025313
Resumen
A través de un análisis exploratorio el trabajo realiza una aproximación a la situación de la educación superior en Ecuador sobre la construcción de políticas públicas, sus implicaciones con la autonomía, las reformas universitarias y las perspectivas en escenarios de globalización y desarrollo tecnológico. Como conclusión relevante se determina que el desarrollo de la educación superior ha dependido de las visiones de los gobernantes y de los contextos socioeconómicos locales, regionales y ahora mundiales que definen las tendencias de avances y de autonomía de una universidad cada vez más diversa, globalizada y al servicio de paradigmas que anhelan como meta la acumulación en contraposición a las demandas de diálogo entre los actores de la sociedad para fortalecer el pensamiento crítico, la solidaridad y el respeto mutuo.
Palabras claves: Educación superior, autonomía, reformas, globalización.
Abstract
Through an exploratory analysis, this work provides an approximation of the situation of higher education in Ecuador regarding the construction of public policies, their implications for autonomy, university reforms, and perspectives within the contexts of globalization and technological development. A key conclusion is that the development of higher education has depended on the visions of government leaders and on local, regional, and now global socioeconomic contexts, which shape trends in progress and autonomy within an increasingly diverse and globalized university. This university is often aligned with paradigms that prioritize accumulation as a goal, in contrast to the demands for dialogue among societal actors to strengthen critical thinking, solidarity, and mutual respect.
Keywords: High education, autonomy, reforms, globalization.
INTRODUCCION
La educación superior atraviesa por un escenario de exponencial avance científico tecnológico que impulsa un mundo global cada vez más interconectado. Estos procesos de cambio dejan de manera paulatina viejos modelos de funcionamiento para dar paso a nuevos escenarios académicos caracterizados por tendencias inevitables como la masificación, la mercantilización, la globalidad, la digitalización y otros aspectos que desafían la construcción de nuevos paradigmas en el marco de la sociedad del conocimiento (Brunner, 2012; Rama, 2009; Segrera, 2016). De acuerdo a los mencionados autores las macrotendencias se expresan en espacios de tensiones políticas y conflictos académicos institucionales, que configuran marcos de transición hacia complejas dinámicas que desarrollan articulaciones sociales y académicas, que avanzan y retroceden para construir nuevas normas de funcionamiento del sistema de educación superior.
El desarrollo del sistema universitario en el Ecuador es un reflejo claro de las tensiones socioeconómicas y políticas de cada época y los cambios normativos y académicos son el reflejo de las políticas de los gobiernos de turno y sus representantes. La educación superior al inicio de la República en 1830 estuvo marcada por las contradicciones entre los actores políticos que a través de la instauración del Laicismo trataban de separar a la universidad de lo que fue la dominación eclesiástica colonial y las demandas del desarrollo industrial que exigían la formación de profesionales para enfrentar el desarrollo capitalista del siglo XVIII. Durante el siglo XIX las políticas públicas universitarias generadas por el Estado son la consecuencia de la masificación, el desarrollo industrial y procesos de globalización que posibilitaron la creación de nuevos marcos legales y políticos que hoy imprimen nuevas tendencias en el devenir de la sociedad del conocimiento. Dentro del marco descrito, el trabajo pretende realizar una aproximación a la situación de la educación superior universitaria en Ecuador, a través de un análisis exploratorio sobre la construcción de políticas públicas de educación superior, sus implicaciones en los aspectos relacionados con la autonomía y las reformas universitarias más trascendentes y las perspectivas en escenarios de globalización y desarrollo tecnológico. El enfoque que se pretende procurar al trabajo es desde un punto de vista institucional, a partir del análisis de información secundaria y en función de las influencias socioeconómicas y políticas dentro del contexto latinoamericano. La pregunta a responder sería ¿Cómo ha evolucionado la educación universitaria en el Ecuador en función de los procesos autonómicos y de las reformas universitarias desde los inicios de la República?
EDUCACIÓN SUPERIOR Y EL INICIO DE LA REPÚBLICA
Luego de la independencia del Ecuador de la dominación española en 1822, los vientos libertarios de Bolívar condujeron al congreso de la época a expedir en 1826 la creación de la Universidad Central del Ecuador cuyo propósito era superar aquella institución colonial con fundamentos religiosos elitistas que impedían el acceso a la educación de la mayoría de la población, sobre todo del sector indígena. En efecto, la universidad latinoamericana en la época Colonial se desarrolló bajo la experiencia y los modelos educativos de la Universidad de Salamanca y luego de la Universidad de Alcalá de Henares que promovieron la creación de las universidades de Santo Tomás de Aquino en República Dominicana, la de San Marcos en Perú y otras universidades en México, Santiago de Chile, Quito, Santo Domingo bajo la tutela de la Compañía de Jesús en 1622 (Barsky y Del Bello, 2024).
La visión de Simón Bolívar como líder independentista impulsaba un desarrollo capitalista que demandaba por un lado la formación de profesionales educados para la implementación de una industria y agricultura modernizadas y por otro, la implementación de un plan de formación de mano de obra calificada para operativizar el proceso (Aguirre, 1985). De acuerdo al autor el escenario de transición de un estado colonial a uno de república no genera cambios trascendentes y más bien conduce a la universidad a reproducir las relaciones hegemónicas necesarias para legitimar la ideología de la clase dominante. Al respecto Ortega (2022) manifiesta que más que una nueva visión y creación de una renovada institución universitaria lo que ocurrió fue solo un cambio de nombre de la universidad Santo Tomás de Aquino fundada en la Colonia por los frailes dominicos para promover la implantación del modelo napoleónico en la formación de futuros profesionales que se convertirían en la nueva burocracia de la novel república. El autor fundamenta la afirmación anterior en el hecho de que la influencia de la Iglesia siguió fuerte no solo en los estamentos universitarios sino también en el control de algunos procesos administrativos como nacimientos, defunciones, legalidad y anulación de matrimonios, entre otras atribuciones, y lo que es muy importante, la Iglesia incidió para que se ratificara la declaración de la religión católica como culto oficial en la constitución. Esta aseveración coincide con lo expuesto por Barsky y Del Bello (2024) cuando manifiestan que en los inicios de la universidad argentina los intereses eclesiásticos se mantienen poderosos incluso cuando el Estado quiere recuperar lo que la Iglesia hizo suyo en época de la Colonia.
Tunnermann (2007) concuerda con Ortega (2022) al expresar que el modelo educativo adquirido suponía el fin de la poca autonomía universitaria existente en la época debido a la presencia del estado, situación que menoscababa la formación universitaria de Latinoamérica en su verdadera dimensión. En opinión de Moreno y Celi (2013) se vive un contexto de transición por la separación entre Iglesia y Estado que convirtió a la dominación latifundista-eclesiástica en un escenario latifundista- burgués, criterio compartido por Fajardo y Chin (2019) en el sentido de que la universidad continuó al servicio de las élites y de ninguna manera la educación se constituyó en un derecho.
La presencia de renovadas instituciones de educación superior que enfrenten realidades emergentes surgidas con la expansión del comercio internacional y el surgimiento de nuevos poderes económicos en el llamado primer mundo, se convertían en una necesidad debido al florecimiento de la revolución industrial, proceso que en aquel momento requería de nuevas fuentes de materias primas. En esta línea, las potencias del primer mundo, especialmente Gran Bretaña, comenzaron a invertir en infraestructuras como ferrocarriles y puertos en América Latina. Estas inversiones no solo beneficiaban el comercio, sino que también establecían una dependencia económica de los países latinoamericanos hacia sus inversores extranjeros (Cardoso y Faletto, 1969).
Una iniciativa de reforma y fortalecimiento de la educación superior llega bajo la presidencia de Vicente Rocafuerte en 1834 quien en un afán de eliminar el elitismo y propiciar que la educación llegue a estratos medios, populares y a minorías como mujeres, decreta nuevos parámetros de funcionamiento de la universidad, dispone que el rector sea elegido por una Junta General y que sea designado con la aprobación del gobierno. En este gobierno se destaca la creación del primer colegio femenino en 1835, Nuestra Señora de la Caridad y la concesión con el carácter de laico al Colegio San Fernando de Quito. Por otro lado, durante el mandato de Rocafuerte se creó la primera dirección general de estudios y se inició la enseñanza técnica (Fajardo y Chin, 2019).
A pesar de intentos puntuales anotados, las tres primeras décadas subsiguientes de la República del Ecuador se caracterizaron por escenarios de tensión como consecuencia de las disputas regionales originadas por la ausencia de representantes de la corona española. En este sentido se desarrollaron conflictos entre el poder latifundista de la Sierra ligado al incipiente Estado central y sectores terratenientes de la Costa que conformaban una burguesía comercial que a fines de siglo jugarían un rol protagónico en la Revolución Liberal. En efecto, el latifundio de la Sierra se acentuó sobre la explotación del sector indígena y el proteccionismo estatal para defender la producción textil, mientras que la burguesía de la Costa intensificó el comercio internacional con la consecuente extensión de cultivos y demanda de mano de obra.
En este contexto sea aprueba la constitución de 1852 que trajo consigo la primera reforma educativa con mucha influencia de la iglesia católica ya que permitió el retorno de los padres jesuitas para asumir responsabilidades en la educación secundaria y superior con modelos pedagógicos tradicionales basados en la enseñanza formal gramatical y literaria (Herrera et al., 2014). Lo anotado contribuyó a la configuración de escenarios de tensión y fraccionamiento que no aportaban a un desarrollo unitario nacional. La crisis llega a su clímax en 1859 cuando incluso se hablaba del peligro de la propia existencia del Estado que podía evitarse con la implementación de un proyecto de modernización que responda a las condiciones creadas para satisfacer demandas del sistema capitalista internacional que en ese momento demandaba aún más materia prima para su desarrollo (Ayala, 1981).
La era Garciana
En las circunstancias anotadas emerge a la presidencia de la República Gabriel García Moreno, estadista, abogado, político, periodista y escritor, apasionado por la educación, ex rector de la universidad Central y muy crítico de las leyes educativas vigentes a las que se refirió como creadas para fomentar el atraso y la ignorancia. La reforma educativa planteada por García Moreno estableció las bases de la autonomía universitaria y a pesar de sus convicciones religiosas limitó el poder de la iglesia al interior de las universidades, con excepción de la facultad de Teología (Ortega, 2022).
Siguiendo al autor, la creación de las universidades de Guayaquil y Cuenca en 1867 se explican no solo en la necesidad de contar con instituciones académicas sino también en la premura por fortalecer al Estado a través del fomento al desarrollo regional sobre todo en la zona costera, territorio desde donde se realizaba la mayor cantidad de transacciones mercantiles internacionales por la presencia del puerto de Guayaquil. Sin embargo, las asimetrías regionales en las que se desenvolvía el país y los intereses económicos entre Sierra y Costa no permitían la consolidación real del Estado.
De esta forma García Moreno otorga prioridad a la educación científica técnica que lo llevó en 1869 a crear la Escuela Politécnica Nacional en Quito, clausurar la universidad Central e intervenir las universidades de Guayaquil y Cuenca que en su opinión no respondían a los intereses de la sociedad debido a que los profesionales como abogados y médicos solo buscaban empleo y de esta manera se privaba a la nación de inteligencias útiles y productivas (Edgred, 2010). Sin embargo, el poder de García Moreno no pudo impedir la promulgación de la ley Orgánica de Instrucción Pública en 1963 que introdujo el Consejo General de instrucción Pública mediante la cual se controlaba la enseñanza en todos los niveles y normaba la provisión de cátedras a través de estrictas pruebas. De los 6 integrantes dos pertenecían a las facultades universitarias y de acuerdo a Herrera et al. (2014) se fijaban las bases para la autonomía universitaria.
Pero en 1869 García Moreno derogó la Ley de educación de 1863, dio más poder a la Iglesia y al estado central para articular mejor el proyecto político, económico y moral del gobierno. De esta forma consolida una visión más moderna del estado e impulsa obras de infraestructura necesarias para integrar la Sierra con la Costa, pero a su vez implementa de escuelas y colegios bajo la tutela religiosa. No obstante, su convicción de llevar al país el progreso a través de la técnica con una influencia suprema de la religión católica lo convirtieron en blanco de muchas críticas por parte de la prensa y escritores quienes lo tildaron de dictador. Al respecto, Ayala (1981) caracteriza la personalidad de García Moreno como un hombre austero, dinámico, con un fanatismo religioso exacerbado y una inclinación psicopática a la represión que lo llevó a ser llamado el Santo del Patíbulo.
Revolución Liberal 1895
Con el triunfo de la Revolución Liberal protagonizada por Eloy Alfaro en 1895 se iniciaron importantes transformaciones que promovieron una sociedad inclusiva. Se establecieron institutos normales para la preparación del magisterio, desde una visión laica y se crearon escuelas nocturnas en beneficio de los trabajadores. La doctrina cristiana fue reducida de manera paulatina y se promovió también la secularización de las instituciones académicas y en las universidades se suspendieron los estudios teológicos y toda gestión educativa por parte de la iglesia (Fajardo y Chin, 2012).
En referencia a la gestión educativa en la experiencia liberal, Ayala (1988) sostiene que los dirigentes del gobierno de Alfaro sabían que el triunfo político dependía de forma esencial del establecimiento de un sistema educativo oficial y laico que permitiera la reproducción ideológica del liberalismo. De allí la necesidad de arrebatar a la iglesia los centros de educación, pero por sobre todo implementar una pedagogía con características de corte anticlerical influida por el positivismo. En este sentido Sinardet (1998) asegura que además del laicismo para concretar la revolución, el objetivo del liberalismo, bajo la influencia del positivismo, fue modernizar al país bajo un estado nacional centralizado administrado por burócratas eficientes. En esta línea la creación del registro civil y la regularización del contrato matrimonial contribuyeron al cumplimiento de los objetivos planteados.
La tendencia a incidir en la conducción de los sistemas educativos fue un fenómeno que se dio en todos los países de Latinoamérica vinculados a proyectos ideológicos y organizativos del Estado y los centros de educación se convirtieron en agentes de difusión de valores nacionales que fortalecieron proyectos de reforma como la creación de los normales para favorecer el acceso de la mujer de clase media baja a la educación, situación que dio peso a las constituciones creadas para la modernización estatal a lo largo del siglo XIX (Sauter, 1993). En este contexto la misma autora manifiesta que estos avances se vieron truncados por la inestabilidad política y carencias de recursos entre otras causas.
En efecto, además de la ausencia de recursos, la carencia de infraestructura y el desvío de fondos para la manutención del ejército, la agenda liberal tuvo mucha resistencia por parte de la Iglesia Católica que calificó de intruso al Estado al querer decidir sobre la educación de los hijos. Fue así que mientras la Constitución de 1897 promulgó la educación obligatoria y gratuita la Ley de Instrucción Pública determinó que la educación debe ser moral y religiosa a pesar que la Constituyente aprobada el 29 de mayo de 1897 decretara que la educación primaria debía ser gratuita, laica y obligatoria (Orquera, 2015). A pesar de la vigencia de la Ley la misma autora menciona que el régimen liberal no pudo cambiar los textos escolares elaborados por la Iglesia, las mujeres no tuvieron acceso pleno a la educación. De esta manera la resistencia al cambio por parte de la sociedad hizo que el laicismo se implementara de manera muy lenta y la instrucción pública se declaró laica de forma constitucional solo a partir de 1905 en el segundo período presidencial de Eloy Alfaro.
PRIMERA REFORMA UIVERSITARIA
A partir de 1907 el clero fue apartado de la educación superior, el congreso comenzó a elegir al rector de la universidad Central, el vicerrector elegido por los profesores, de la malla curricular fueron eliminadas asignaturas como derecho público eclesiástico y teología, se incrementó el presupuesto y se amplió la matrícula para estratos mestizos de la población. Se configura así un nuevo escenario de autonomía universitaria sin la participación de la Iglesia y se promueven espacios de libre conciencia orientados por la propia razón. No obstante, esta separación entre la fe y la razón provoca en el quehacer universitario un distanciamiento de los intelectuales que comenzaron a evidenciar más presencia estatal con tintes burocráticos como producto del modelo napoleónico hecho que, en el futuro se ve reflejado en la distancia entre los profesionales graduados y el mercado laboral. Estas dificultades se expresarían en el surgimiento de movimientos estudiantiles ligados a las implicaciones de la Reforma de Córdoba y a otros acontecimientos como la Revolución Rusa, la Segunda Guerra Mundial y la Revolución Mexicana (Guijarro,2016), acontecimientos que coinciden con lo que Paz y Miño Cepeda (2002) llama el agotamiento del estado liberal como consecuencia de la muerte de Eloy Alfaro, el predominio bancario de Guayaquil y los obsecuentes gobiernos calificados de plutocráticos que privilegiaron sus intereses a los de la clase trabajadora. Estos eventos se vieron agudizados por la crisis económica ocasionada por la caída de las exportaciones de cacao, el rubro de exportación más importante de la época.
En 1918 se expide la primera Ley de Educación Superior, en 1919 los estudiantes universitarios se organizan y para 1925 se expide una nueva Ley de educación superior que fortalecería la naciente autonomía universitaria (Herrera et al., 2014). Con la Revolución Juliana que dio al traste con los rezagos del liberalismo plutocrático la educación superior, bajo la influencia del laicismo y el positivismo, se ve fortalecida por la creación de colegios mixtos sobre todo en Quito. Asimismo, la Constitución Juliana de 1928 por primera vez nombra a la mujer de manera explícita como ciudadana lo que permite un avance significativo en sus derechos a la educación (Portilla et. al., 2021). Estos avances se reflejan en la década de 1930 en un importante aumento de la población femenina en la universidad y ya en el período 1934-1935 se registraron 87 mujeres matriculadas en distintas universidades del país hecho que demostraba las consecuencias tardías de las políticas liberales implementadas desde 1905 (Goetschel, 1999).
Los siguientes años estuvieron caracterizados por las tensiones y resistencias entre gobernantes y universidades, los unos desconociendo la autonomía universitaria y los otros en su defensa. Varias fueron las clausuras de universidades y varias las reaperturas de acuerdo a la visión de los gobernantes del país. Estos eventos forman parte del proceso que Rama (2016) califica con la primera reforma universitaria. El hecho de que las universidades todavía estuvieran sometidas a ciertas decisiones dependientes del Ministerio de Educación provocó levantamientos estudiantiles y fue en 1945 cuando la Constitución declara de manera oficial la independencia del sistema universitario del resto del sistema educativo (Herrera et. al, 2014), acontecimiento que según Vaquero (2015) convierte al Ecuador en el primer país de América Latina que eleva a categoría de Constitución la autonomía universitaria de manera independiente del Ministerio de Educación. Según el mismo autor la Constitución perdió vigencia un año después cuando el presidente Velasco Ibarra se declaró dictador.
SEGUNDA REFORMA UNIVERSITARIA
La declaración oficial de autonomía universitaria incluía a las universidades privadas y propendía a la creación de un fondo universitario, situación que en 1952 fue cuestionada por sectores ligados a la derecha política quienes presentaron un proyecto de Ley sustitutiva de la educación superior para que el Ministerio de Educación interviniera las universidades. Sin embargo, los preceptos constitucionales se mantuvieron hasta 1963 cuando la dictadura militar derrocó a Carlos Julio Arosemena a nombre de la defensa del país y en contra del desarrollo del comunismo en la región. Según los militares el centro de subversión se gestaba en las universidades razón suficiente para intervenirlas y apresar y/o desterrar a algunas de sus autoridades (Vaquero, 2015).
Durante la década dictatorial de 1970 impuesta por un nuevo gobierno militar, se produjo la apertura de la era petrolera en el país. En este tiempo además de la Escuela Politécnica del Chimborazo (ESPOCH) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) se crearon dos universidades ligadas a las Fuerzas Armadas, la Escuela Politécnica del Ejército y el Instituto de Altos Estudios Nacionales. Los acontecimientos ocurridos durante la etapa dictatorial militar en el país, marcaron el preludio de lo que Ramírez (2014) llama la segunda reforma, que coincide con la llamada época de ajuste o de modernización del estado y se caracteriza por políticas de corte neoliberal. Este criterio es compartido con Herrera et. al (2014) quien manifiesta que en este período el desarrollo educativo en Ecuador estuvo caracterizado por conflictos y resistencias de los sectores universitarios en función de los designios gubernamentales. En el período 1969-1971 se produjeron hechos relacionados a la defensa por el libre ingreso a la educación superior en los cuales hubo intervenciones a las universidades e incluso escenarios de enfrentamientos y muertes tanto Guayaquil como en Quito.
Con posterioridad se crearon 53 universidades, de las cuales 39 fueron privadas, una tendencia que expresa el proceso de mercantilización de la educación superior causado por la estratificación social con consecuencias perjudiciales para la calidad académica que además ya contaba con alrededor 195 mil estudiantes universitarios. En este proceso de multiplicación de universidades privadas el Consejo Nacional de Universidades y Escuelas Politécnicas (CONUEP) realiza en 1989 la primera evaluación a universidades y escuelas politécnicas, diagnostica ausencia de un sistema de educación superior y da cuenta solo de ciertos mecanismos de cooperación entre un conjunto de instituciones independientes, evaluación cuestionada que expresa que la universidad no se puede evaluar a sí misma (Ganga y Maluk, 2017).
Para el año 2000 como parte de la nueva Ley de Educación Superior se crea el Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación (CONEA) encargado de normar y volver operativos los procesos de autoevaluación, evaluación externa y acreditación. De esta forma en el año 2008, de 71 universidades 18 habían realizado la autoevaluación y 26 en proceso, 5 estaban acreditadas, 13 en proceso de evaluación externa. Estos resultados fueron objetados desde diferentes estamentos universitarios y no provocaron cambios sustanciales en el Sistema de Educación Superior lo que trajo como consecuencia la orden por parte de la Asamblea Nacional Constituyente en julio de 2008 para que se elabore un informe sobre el desempeño de las universidades. Los resultados de esta evaluación obligatoria ubicaron a 11 universidades en categoría A, 9 en la B, 13 en la C, 9 en la D y 26 en la categoría E lo que para muchos actores era una clara violación a la autonomía universitaria (CEAACES, 2014).
TERCERA REFORMA UNIVERSITARIA
El aumento significativo de la matrícula, la implementación del examen de ingreso, la mejora sustancial de las condiciones salariales de los docentes y la aprobación de una nueva Ley de Educación Superior, dieron lugar a la apertura de un marco regulatorio claro basado en las experiencias modelos de países desarrollados (IELSAC, 2020) para iniciar la implementación de un sistema educativo que recupera el rol del Estado y su incorporación a los propósitos de la internacionalización universitaria, a través de convenios de cooperación con otras universidades del mundo. A partir de 2008 el sistema de educación superior en Ecuador se fundamenta en la Constitución de la República, en la Ley de Educación Superior y su reglamento y en las instituciones creadas para la planificación e implementación de los mandatos legales.
En efecto, a partir del cambio en la visión política que experimenta el país desde el año 2007 como respuesta a la agenda neoliberal y con una tendencia a recuperar la institucionalidad del Estado desde una visión progresista, el gobierno de Rafael Correa planteó un nuevo escenario de conflictos y disputas que fue refrendado mediante la aprobación de la Constitución de 2008, con cambios fundamentales en la estructura del Estado y las políticas públicas (Asamblea Nacional Constituyente, 2008).
Constitución de 2008
La Constitución de 2008 define a la educación como un derecho y un deber ineludible del Estado que garantiza de manera universal y gratuita la formación de los ecuatorianos hasta el tercer nivel de preparación y su financiamiento es prioridad estatal. Asimismo, la Constitución dispone que la formación académica tenga una visión científica y humanista y que el desarrollo tecnológico, innovación y difusión de saberes estén orientados a la solución de problemas del país. Para garantizar la gratuidad en la educación superior se considera que la distribución de recursos está regida por criterios de calidad, equidad social, poblacional y territorial.
Ley Orgánica de Educación Superior LOES 2010
A partir de octubre de 2010 rige la Ley de Educación Superior y en materia de aseguramiento de la calidad en las IES públicas dispone entre otras las siguientes directrices:
• Las IES dirigirán su accionar por los criterios de eficiencia, eficacia, transparencia, responsabilidad y participación de la comunidad académica. La docencia, la investigación y la vinculación serán las funciones sustantivas de la educación superior.
• Las IES públicas gozarán de autonomía académica, administrativa, financiera y orgánica responsable. La gratuidad de la educación superior pública estará vinculada con la responsabilidad académica de los estudiantes.
• Se crean el Consejo de Educación Superior (CES) y el Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES). Con la creación de estos consejos, se extinguen las figuras del CONESUP y del CONEA, respectivamente.
• Se determina un plazo de cinco años para que todas las IES, sus carreras y sus posgrados estén evaluados y acreditados y en caso de no superar la evaluación y la acreditación, quedarán fuera del SES. Se instituyen la autoevaluación y la evaluación externa como normas para garantizar la calidad en la educación superior.
• Se ordena la asignación del 6 % de presupuesto universitario para fortalecer la investigación y del 1 % para la capacitación y el perfeccionamiento docentes. Se asienta como obligatorio el programa de becas y ayudas económicas para por lo menos el 10 % del número de estudiantes regulares.
• La única forma de acceso a la educación superior pública se define por la aprobación de un examen, así como para la habilitación profesional en las carreras que comprometan el interés público.
• Se crea el proceso de intervención de las IES como una medida cautelar para solucionar problemas académicos o administrativos.
• Para ser docente universitario, se requerirá al menos título de maestría y para ser rector, vicerrector o profesor principal es necesario el título de PhD.
En 2018 producto de los cambios impuestos en la LOES de 2010 y luego de muchos debates entre el entrante gobierno y los sectores universitarios que manifestaron haber sido excluidos del proceso inicial se reforma la LOES de acuerdo a los siguientes principios:
• El acceso a la educación pública será a través de en un esquema combinado de un examen y la valoración de la trayectoria académica estudiantil del bachillerato.
• La formación técnica y tecnológica será considerada como de tercer nivel y se abre la posibilidad de que los institutos tecnológicos superiores (ITS) oferten maestrías tecnológicas a sus graduados.
• Permitir que las IES públicas que generen recursos económicos por autogestión puedan mantener estos valores en cuentas bancarias propias.
• Reformar el concepto del principio de calidad y crear el Sistema de Aseguramiento de la Calidad, principalmente sustentado en la autoevaluación permanente.
En el marco de la LOES reformada en 2018 el organismo público encargado de la organización del Sistema de Educación Superior es el Consejo de Educación Superior (CES) mientras que el órgano competente para orientar la política pública en materia de calidad es el Consejo de Aseguramiento de la Calidad de Educación Superior (CACES) que suplantó al CEAASES. De acuerdo a la Constitución existe una Secretaría de Estado con rango de ministerio, es decir bajo mando del poder ejecutivo, que se encarga de impulsar el desarrollo de la ciencia y la tecnología en educación superior y se denomina Secretaría de Educación Superior, Ciencia Tecnología e Innovación (SENESCYT). Los organismos mencionados son los que establecen los criterios y normas para la creación de nuevas universidades, extensiones, programas y carreras.
Las nuevas instituciones creadas coinciden con el inicio de la tercera reforma relacionada con procesos de internacionalización apoyados en la implementación de sistemas de aseguramiento de la calidad universitaria, con una fuerte oferta de carreras y posgrados, así como una tendencia al desarrollo de alianzas internacionales ancladas en un modelo público-privado-internacional, que ratifica la educación universitaria como un bien público (Rama, 2016). Los cambios significativos mencionados condujeron a la eliminación de 17 universidades que no garantizaron los estándares mínimos requeridos, y a la creación de otras 5 nuevas instituciones de educación superior (Ramírez, 2014).
A manera de resumen en la figura 1 se presenta la evolución temporal del crecimiento de las universidades de Ecuador desde inicios de la República hasta la actualidad. Se observa el incremento sostenido en la tasa de crecimiento del número de universidades, sobre todo en los períodos correspondientes a la segunda y tercera reforma universitaria descripta por Ramírez (2014). Se remarca en estos períodos la significativa oferta de universidades privadas, como corolario de las políticas neoliberales desde la década de los ochenta y la sostenida expansión de la masa estudiantil a escala del país.
Figura 1. Reformas y evolución del crecimiento de la universidad en Ecuador
Fuente: elaboración propia a partir de (Ramírez, 2014)
Al igual que en todas las universidades del mundo, como consecuencia de los avances científico-tecnológicos y las demandas de especialización, América Latina experimentó un proceso significativo de expansión de la población universitaria, que transitó de menos de un millón de estudiantes a 12 millones en las décadas comprendidas entre los años 1970 y 1990 (García, 2007). Mega sistemas como el de Brasil acoge más de dos millones de estudiantes, México y Argentina que se consideran sistemas grandes matriculan entre uno y dos millones, Chile, Colombia, Perú y Venezuela considerados medianos, matriculan en la enseñanza universitaria entre medio millón y un millón de estudiantes, mientras que en los llamados sistemas pequeños con menos de medio millón de estudiantes se encuentran países como Bolivia, Cuba y Ecuador (García, 2007).
Basada en datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) la autora García (2007) establece una diferenciación entre las universidades públicas y privadas, para manifestar que en 1964 Ecuador tenía 164 instituciones, de las cuales el 31.1% eran privadas y en el año 2003 con 7.514 universidades el 65.1% correspondieron al mismo estatus.
Ramírez (2016) sostiene que el acceso a la universidad pertenecía a las élites en una época vinculada a la industrialización nacional y la formación de mano de obra calificada para mejorar los procesos de producción. Álvarez-Muñoz y Pérez-Montoro (2015) analizan que el período de masificación estudiantil se manifiesta, a partir del incentivo privatizador que llevó a la creación de 72 instituciones de educación superior de las cuales 33 fueron privadas.
En el año 1968 la población estudiantil total en el país en el nivel superior fue de 14.826 estudiantes y en 1988 se incrementó a 186.618. En el año 2008 la población estudiantil había crecido hasta los 464.609 estudiantes, de los cuales el 54.4% correspondían al sexo femenino, es decir con un índice de paridad de género IPG de 1.2, cifra inferior a la de la Latinoamérica que era de 1.3, pero superior a la media mundial que correspondió a 1.09 (Charvet, 2012).
En cuanto a la comunidad docente su número se incrementó de 11.395 a 33.007 profesores en el período de 1968-1988, de los cuales el 29.37% correspondían a personas del sexo femenino, cifra que corresponde a uno de los IPG más bajos del mundo y confirma la supremacía del pensamiento patriarcal, en el sentido de que pese a la mayoritaria incorporación de la mujer a la educación superior, el acceso al campo laboral en la academia se encontraba muy por debajo en comparación con el sexo masculino (Charvet, 2012).
IMPLICACIONES ACTUALES
Para abordar el tema de las implicaciones de los procesos autonómicos y de reformas universitarias se analiza de modo breve dos aspectos relevantes: la producción científica y la situación financiera de las universidades.
Producción científica
La producción científica de Ecuador a través de la historia siguió un patrón poco relevante muy parecido al del resto de universidades latinoamericanas, cuyos resultados reflejan la ausencia de políticas de incentivos por parte de los gobiernos de turno. La mayoría de la producción se logra como resultado del entusiasmo de profesores puesto que el objetivo primordial de la universidad era la docencia (Álvarez y Pérez-Montoro, 2015). En las décadas de los 80 y 90 como apoyo al proceso industrial del país el gobierno de Ecuador comenzó a prestar atención al aseguramiento financiero de la actividad investigativa, con la asignación del 1% del presupuesto del Estado que elevó de manera significativa el trabajo de investigación científica (Rivera et al., 2017).
De acuerdo con el criterio de Loor y Carriel (2014) en el período comprendido entre 2000-2012, la cantidad de investigadores en Ecuador por cada 1.000 habitantes fue de 0.26, frente a un valor promedio de 1.14 en América Latina y el Caribe. Otro aspecto es que en el período solo el 9% de los investigadores tenían grado doctoral, cifra que ubica a Ecuador en el segundo país más bajo de América Latina. Otro indicador importante es el relacionado con el gasto en ciencia y tecnología como porcentaje del producto interno bruto nacional. En efecto, mientras en Ecuador el gasto en ciencia y tecnología fue de 0.16 % el valor promedio de la región fue de 0.89 % en el período 2000-2012.
Sin embargo, el escenario descripto experimentó un cambio significativo a partir de las políticas públicas que se aplicaron durante el período de la tercera reforma universitaria. Se crearon nuevos programas de transferencia científica tecnológica y el suministro de fondos para la promoción de títulos de posgrados y un aumento importante de la producción científica a nivel de la educación superior (Medina et al., 2016; Rivera et al., 2017). Se creó el programa Prometeo cuyo objetivo fundamental fue la incorporación de científicos internacionales de alto nivel, para que contribuyeran con el desarrollo y sostenibilidad de la investigación científica, en interés de la construcción de la sociedad del conocimiento, como expresión del planteamiento de un nuevo paradigma en el país (Asamblea Nacional Legislativa, 2010). Muchos investigadores decidieron su establecimiento de manera definitiva en el país, lo que representó una garantía para la continuidad y sostenibilidad del proceso investigativo (Castillo y Powell, 2019).
Durante el período 2010-1015 Ecuador alcanzó la participación de 468 investigadores internacionales, quienes aportaron con diversas publicaciones en revistas indexadas en bases de datos Scopus. Hasta el año 2013 se reportaron 1.800 científicos vinculados a los mejores centros de investigación del mundo y se proyectaba la participación de 5.000 hasta el año 2017 (Castillo y Powell, 2019).
Las repercusiones del nuevo proceso de reforma universitaria implementada desde el año 2008, se determinaron como resultado de un análisis bibliométrico en el período 2006-2015 realizado por Castillo y Powell (2019). La investigación concluyó que la producción científica del país aumentó 5.16 veces, con una participación internacional del 80%, en especial de países como los Estados Unidos de América, España, el Reino Unido, Alemania, Francia, Brasil y Colombia. El propio autor argumenta que Ecuador pasó de 313 publicaciones en el año 2006 a 1.605 en el año 2015, situación que le permitió aumentar su aporte a la producción científica de Latinoamérica de 0.46 % a 1.33% y de esta manera ubicar al país a la cabeza de los países de la región con el 17.7% de incremento en el número de publicaciones, seguido por Colombia y Perú con 14.8 y 11.2 % respectivamente.
Respecto de la distribución de las publicaciones el 75% corresponden a artículos científicos, las áreas de mayor producción fueron agricultura, ciencias biológicas y medicina, mientras que el porcentaje mayoritario de colaboración internacional fue con Europa que representó un 26.6%, seguido de Estados Unidos y América Latina con 15.5% y 11.5 % respectivamente.
En el aspecto de las publicaciones es necesario abordar un tema que forma parte de las tensiones y resistencias debatidas en el mundo académico global. Es notorio la tendencia internacional a inclinar la balanza hacia la función de investigación sobre la de docencia universitaria, fundamentada en la necesidad de responder a las demandas de bienes materiales por parte de una sociedad cada vez más atrapada por el consumo.
Se podría concluir que la tendencia mundial obliga a la universidad a priorizar el campo de la investigación, para responder a una sociedad altamente demandante de innovación y desarrollo tecnológico para la producción de bienes y servicios y relegar a un segundo plano el rol de la docencia y transferencia de conocimiento. Por ejemplo, La Agencia Nacional de la Evaluación de la Calidad y Acreditación ANECA, valora hasta en un 60% los méritos posdoctorales y experiencias de investigación, contra el 30% de experiencia docente, mientras que el restante 10% lo asigna a experiencia profesional y otros méritos (Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación [ANECA], 2007).
Al respecto San Román (2005) analiza que inclinar la balanza hacia la investigación puede ser peligroso e incluso contribuir a deformar la tarea de los profesores universitarios. En el mismo sentido Romero (2011) manifiesta que el entusiasmo del crecimiento científico técnico y tecnológico nacido de las comunidades universitarias y basados en el desarrollo de las ciencias experimentales, responden a una sociedad cada vez más economizada, en detrimento de las ciencias de las humanidades. El tema abre muchas aristas en el debate, ya que está marcado por el desarrollo científico tecnológico mundial emergente y sobre todo por las expectativas generadas por el uso cada vez creciente de la inteligencia artificial, como nueva herramienta que sin dudas revolucionará los procesos de enseñanza aprendizaje.
Distribución presupuestaria y calidad de educación
García (2007) analiza que, a través de la historia de la vida universitaria en América Latina, el financiamiento de las universidades públicas se ha caracterizado por una relación de tensiones, que a ratos ha sido violenta y virulenta entre el estado y las instituciones de educación superior, las que generalmente concluyen en negociaciones políticas que limitan la independencia de las instituciones y la transparencia en el manejo de recursos públicos. En cuanto al financiamiento privado, el mismo autor revela que el factor relevante de retorno es la matrícula. Chile, Colombia, Costa Rica y Guatemala son los países con existencia de un sector público no gratuito y remarca que en el caso de Chile hay una manifiesta presencia de segmentaciones institucionales no deseables y el sistema de becas no logra eliminar la inequidad social.
En Ecuador la distribución presupuestaria de las universidades proviene del estado y hasta el año 2018 se sustentaba en cuatro parámetros insertos en una fórmula de distribución: calidad vinculada a la categorización que ocupa el 60% del presupuesto; excelencia que depende de los resultados de las dos últimas evaluaciones con el 6%; eficiencia administrativa ligada a la ejecución presupuestaria con el 3.4%; y eficiencia académica relacionada con el costo por carrera por estudiantes y cupos pertinentes que ocupa con el 30.6% (Maura et al., 2018; Vélez y Espinosa, 2018).
La distribución de porcentajes pretende incentivar el cumplimiento de las políticas públicas trazadas en la constitución de la república y la Ley de educación superior, así como solventar las debilidades del anterior modelo de asignación de recursos públicos, ante una falta de relación entre la calidad y lo que recibía cada universidad (Toscanini et al., 2016). En el caso de Ecuador la distribución de los recursos asignados por el estado a través de las décadas se somete a las relaciones de poder impuestas por el mercado y en el caso de las universidades ha configurado instituciones elitistas que reproducen inequidades y segmentación de clases, que incluso se expresan en función de la distancia geográfica que existe entre el centro político donde se toman las decisiones y el resto del país, lo que resulta un hecho que anula la construcción de un estado plurinacional e intercultural (Ramírez, 2012) .
A pesar de lo expuesto con anterioridad, las políticas públicas de distribución presupuestaria implementadas en los años subsiguientes, no incidieron de manera significativa en el logro de un equilibrio adecuado en el tema presupuestario.
Véliz et al. (2021) analizaron la actividad presupuestaria de las universidades en el período 2014-2018 y concluyen que la fórmula utilizada para realizar la distribución presupuestaria en Ecuador favorece las universidades que tienen más antigüedad, en detrimento de aquellas instituciones emergentes que no han logrado consolidarse en las funciones sustantivas de la educación superior. Los autores concluyen que se genera un círculo vicioso injusto y asimétrico que atenta contra el desarrollo equilibrado de la educación superior en el país, donde las instituciones que cuentan con un mayor presupuesto, logran construir y dotar mejores infraestructuras de laboratorios y talento humano especializado y por tanto acceden con frecuencia a mayores recursos que facilitan las condiciones de la docencia, la investigación y la vinculación con la sociedad.
Los resultados del estudio realizado por los autores Véliz et al. (2021) demuestra que, las tres universidades públicas que reciben el 53% del presupuesto asignado por el estado para la educación superior, poseen el 35% de las matrículas estudiantiles, mientras que el resto de las 22 universidades con el 65% de la matrícula estudiantil recibe el 47% del presupuesto estatal. Los autores sostienen que el valor promedio anual recibido por un estudiante del grupo de las tres universidades que reciben el mayor porcentaje de presupuesto es de 7.379 dólares per cápita por estudiante, frente a 3.540 dólares de valor per cápita promedio recibido por cada estudiante perteneciente al resto de universidades que reciben un menor presupuesto.
SÍNTESIS Y PERSPECTIVAS
A la luz de lo expuesto en el trabajo, la identificación y descripción de las etapas más importantes ocurridas desde el inicio de la República, durante el siglo pasado y lo que va del siglo XXI en materia de educación superior permite reafirmar que, los cambios en las universidades de Latinoamérica son la consecuencia de los procesos socioeconómicos y políticos, determinados por las tensiones y resistencias de los distintos sectores de la sociedad, que interactúan en función de intereses particulares y colectivos. La injerencia de la Iglesia a través de la historia ha sido gravitante en la calidad y la cobertura de la educación ecuatoriana cuyos rezagos aún forman parte de muchos procesos de enseñanza y aprendizaje en todos los niveles educativos. Asimismo, queda claro que el desarrollo de la educación superior siempre ha dependido de las visiones de los gobernantes y de los contextos socioeconómicos locales, regionales y ahora mundiales que definen las tendencias de avances y de autonomía de una universidad cada vez más diversa, globalizada y al servicio de paradigmas que anhelan como meta la acumulación.
El fenómeno de masificación estudiantil en Ecuador se inserta en la tendencia regional durante la segunda y tercera reformas universitarias, donde alcanza las mayores tasas de incremento en la matrícula presencial, entre otras razones, por la progresiva consolidación de la educación a distancia y de manera particular la modalidad virtual durante y posterior al período de pandemia.
Sin embargo, las limitaciones de recursos económicos asignados a las universidades regionales desde el estado se han mantenido de modo constante, a pesar de los incrementos de la población estudiantil y la apertura de muchos programas académicos. En este punto se devela una contradicción que se debate mucho en la actualidad: mientras la producción científica aumenta y se refleja en la presencia de las universidades en los rankings mundiales, los niveles de calidad educativa están cuestionados por la masificación estudiantil y la ausencia de recursos.
Otro aspecto necesario de mencionar es la inusitada importancia asignada a la investigación en detrimento de la docencia durante las últimas décadas y a pesar que en los centros de estudios de América Latina todavía no es preponderante, cada vez gana más terreno, como se hizo referencia en el caso de España. Esta tendencia profundiza el debate por parte de varios autores, con el argumento de que la universidad trata de responder a una sociedad altamente demandante de innovación y desarrollo tecnológico para la producción de bienes y servicios y relega a un segundo plano el rol de la docencia ligado a las ciencias humanas. Osvaldo Barsky, investigador de la educación argentina y de latinoamérica, entrevistado por Dávila (2020) sostiene que existe una tendencia a legitimar la producción del conocimiento lo cual se refleja en un sistema científico internacional controlado por grandes medios editoriales internacionales en cuyas revistas científicas se observan comportamientos mafiosos que imponen condiciones para publicar artículos que muchas veces son de calidad cuestionada. El entrevistado sostiene que existe una hegemonía anglosajona en el uso de los rankings internacionales, sobre todo por parte de Estados Unidos, escenario en el que América Latina sigue subordinada. Barsky (2014) es claro en manifestar que esta práctica desarrollada con mayor intensidad a partir de la segunda guerra mundial es manejada por grupos privados que controlan la realización de rankings a través de agencias que son las que admiten las revistas científicas y la edición comercial.
Lo analizado con anterioridad sirve de cuestionamiento al nivel de responsabilidad de la comunidad universitaria en la promoción del crecimiento económico ilimitado. En efecto, la producción de bienes y servicios demandados por una sociedad competitiva ha significado una mayor presión sobre los recursos naturales del planeta. Pero esta producción de bienes se sustenta en un crecimiento científico exponencial a escala mundial, que agrava las condiciones del cambio climático.
En el mismo sentido la conferencia de las Naciones Unidas en 2009 dio a conocer algunas referencias estratégicas sobre cómo abordar las nuevas dinámicas de la educación superior y la investigación, encaminadas a lograr el cambio social y el desarrollo, entre las que se menciona la responsabilidad social de la educación superior, acceso libre, equidad social, calidad educativa, internacionalización universitaria, regionalización, globalización del conocimiento, aprendizaje, investigación e innovación. Pero esta posición no cuestiona de manera explícita el comportamiento del orden económico mundial, su relación con la extracción de recursos naturales y la defensa del ambiente. Tampoco profundiza en el papel de la investigación en el contexto de la educación superior para lograr un adecuado desarrollo tecnológico que promueve y estimula el desmedido consumo de bienes materiales.
Los aspectos mencionados y otros relacionados como el decrecimiento de financiamiento, el aumento de la oferta universitaria, el descenso poblacional en los países desarrollados cuyas consecuencias se expresan en una cuestionada fuga de cerebros desde las economías emergentes, la rigidez de los marcos legales relacionados con la burocratización de la universidad, el combate a la pobreza y a la desigualdad, configuran un escenario poco claro para el real cumplimiento de los objetivos de las universidades a escala global (López, 2012).
En el mundo educativo la irrupción de la modalidad virtual se ha convertido en una herramienta fundamental, que imprime nuevas dinámicas para suplir el decrecimiento de la matrícula presencial y favorecer de modo sustancial la cobertura en todas las regiones con el uso de las plataformas digitales, que permiten flexibilidad, eficacia pedagógica, diversificación de ofertas y optimización de recursos (Rama, 2016).
Un debate central que surge de este análisis es la necesidad de repensar la producción de conocimientos y desarrollo tecnológico desde una visión de la educación popular (Puiggrós, 2023). Para esta autora la educación popular debe ser entendida como el conjunto de saberes y experiencias locales resignificadas para construir propuestas que enfrenten y desarmen el tecnocapitalismo educativo.
De manera complementaria las modalidades de educación emergentes obligan a las universidades a repensar los estilos de trabajo para evolucionar hacia una universidad híbrida, expandida, que permita rediseñar sus campus físicos, virtuales y propiciar el diálogo entre los actores internos y externos de la sociedad para fortalecer el pensamiento crítico, la solidaridad y el respeto mutuo (De Vincenzi et. al, 2023; Pardo, 2023)..
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