La doctrina de las carreras reguladas por el estado y los cercos corporativos
Universidad Nacional de Rio Negro / jcdelbello@unrn.edu.ar, gragimenez@gmail.com
Trabajar ostentando un título universitario indica que una de las ecuaciones más imperfectas de medida del capital humano: formación recibida x competencias alcanzadas/sobre la variable tiempo empleado, devuelve a la sociedad un sujeto con más expectativas que certezas.
La Ley de Educación Superior 24521/95 (LES) estableció que los títulos del nivel superior universitario serán emitidos por instituciones universitarias reconocidas, certificarán la formación académica recibida y habilitarán para el ejercicio profesional en todo el país, de allí la expresión “validez nacional”. Es decir son las universidades las que aseguran la competencia de los profesionales en el ejercicio de la profesión, ya sea de aquellas que comprometen el interés público y ponen en riesgo directo la salud, la seguridad, la educación y los derechos de los habitantes(artículo 43 de la LES) como de las restantes carreras (artículo 42). La acreditación obligatoria de las carreras universitarias del artículo 43, en adelante “carreras reguladas” o de ejercicio profesional regulado, por otra parte certifica que se han alcanzado estándares de calidad en cuanto a su formación teórica y práctica atento las actividades previstas que se espera realice ese profesional de “carrera regulada” cuando se gradúe.
Sólo los títulos de grado tienen un carácter terminal habilitante para el ejercicio profesional –excepto los títulos de posgrado de Especialistas en el campo de las especialidades médicas – en los marcos establecidos por las leyes que reglamentan los ejercicios profesionales y por las regulaciones que establezcan las autoridades nacionales o jurisdiccionales en relación con las actividades profesionales y el ingreso o permanencia en actividades de regulación pública (pe. docencia, salud) o los procesos de matriculación controlados por los Consejos o Asociaciones Profesionales.
En el año 1994 cuando se analizaba el proyecto de la LES se debatió sobre este carácter de la norma que emplaza a las universidades a la habilitación profesional con la atribución de fijar los planes de estudios, contenidos, perfil y alcances del título (otrora incumbencias) Los títulos del art. 43 de la LES tendrían “actividades reservadas” de ejercicio profesional. En otras palabras alcances del título de ejercicio exclusivo. La LES estableció entonces un notable aumento de la autonomía universitaria dándole la absoluta atribución a las instituciones de habilitar para el ejercicio profesional a los graduados, no como en otros países, como por ejemplo en Estados Unidos, en los que la habilitación profesional la otorgan instituciones distintas a las que impartieron la formación educativa. O en países de Europa donde las instituciones para expedir determinados títulos deben ajustarse a condiciones muy estrictas, sean nacionales o regionales a nivel de la Unión Europea (“directrices”).
Rector de la UNRN (desde 2008). Economista. Profesor Titular Ordinario de la UNQ. Docente investigador del Programa de Incentivos (Categoría II). Director de la Maestría en Ciencia, Tecnología e Innovación (UNRN) desde 2011. Ex Miembro del Consejo de Universidades (2013). Ex Miembro de CONEAU (2001/2005). Ex Secretario de Ciencia y Tecnología (1996/1999). Ex Secretario de Políticas Universitarias (1993/1996).
Directora de la Oficina de Aseguramiento de la Calidad de la UNRN. Asesora de la Comisión de Asuntos Académicos del CIN. Profesora de Letras. Se especializó en investigación institucional en la UP y en la gestión académica en la UNRN. Integra proyec- tos de investigación en el campo de la educación superior con la dirección de Juan Carlos Del Bello y participó de las actividades iniciales del Observatorio de Educación Superior de la UNSAM.
Ahora bien, la LES estipulaba que el grupo de “carreras reguladas” (art. 43) debería haber seguido un criterio restrictivo de pocas carreras con “actividades reservadas”, por caso Medicina. Nadie que no sea médico puede ejercer en términos genéricos la medicina y nadie que no sea Abogado puede litigar en tribunales o ser magistrado (juez, fiscal o defensor). También se esperaba la construcción democrática de consensos previa consulta con los órganos de control de las profesiones y con las áreas del Estado vinculadas con los alcances del título profesional para la determinación del perfil y alcances del título y los estándares de calidad, que se esperaba fuera el resultado de una tarea experimentada de seguimiento de la actividad de las profesiones. En la actualidad se advierte que tal vez la consulta no ha relevado todos los intereses que participan en la formación de los graduados.
En el país actualmente hay 44 títulos de grado incluidos en el artículo 43, lo que contradice el criterio normativo del carácter restrictivo. Este panorama de diversificación de familias profesionales y la reserva de actividades que hicieron las carreras incluidas en el artículo 43 ha provocado una severa restricción para el ejercicio de las demás profesiones no reguladas, incluyendo carreras de ciencias aplicadas y de la ingeniería.
Tres razones complementarias explican estos resultados del proceso de definición de carreras reguladas. Primera razón, los directivos y docentes de las carreras propendieron a incorporarse al grupo del artículo 43 porque el Ministerio de Educación abrió una fuente de financiamiento para el mejoramiento de la calidad vinculado a los dictámenes de evaluación de la CONEAU. En contextos de crisis del financiamiento público de las universidades y de disputas en el interior de las universidades por la asignación presupuestaria de cada unidad académica, éstas encontraron una “ventana de oportunidades”: obtención de financiamiento sin generación de conflicto interno.
Segunda razón:) la figura de las actividades profesionales reservadas únicamente para las profesiones reguladas, abrió un espacio de dominio de una corporación profesional frente a otras corporaciones. Erróneamente el Estado y más específicamente el Ministerio (SPU), el CIN y el CRUP, enfrentaron la definición de las “actividades reservadas” siguiendo las recomendaciones de las “comunidades académicas disciplinares”. Los organismos de coordinación universitaria y el propio Ministerio asumieron pasivamente las “recomendaciones técnicas” de las asociaciones de Facultades, a punto tal que los “alcances” del título profesional se tornaron equivalentes a “actividades reservadas”, no percibiendo que estas últimas son en la práctica una fracción acotada de los primeros. Las recomendaciones de las asociaciones de Facultades convergieron con los intereses corporativos de los Consejos Profesionales, sin que necesariamente esta convergencia hubiera resultado de una estrategia explícita y común entre la academia y las asociaciones profesionales. Así se establecieron listados amplios de actividades reservadas equivalentes a la totalidad de los alcances de cada título. Ello generó una limitación extrema a los alcances de los títulos de carreras no reguladas, ya que alcances sustantivos para el ejercicio profesional derivados de la formación académica proporcionada por las universidades no resultaban admitidos por los dictámenes jurídicos del Ministerio de Educación. Los ejemplos son amplísimos: licenciados en química, biología, tecnología de alimentos, ciencias ambientales, etc. cuyos títulos quedaban subordinados a los de ingeniero (químico, ambiental, de alimento). Esto llevó a la tercera razón explicativa: para romper el “cerco” de las carreras reguladas, había que pertenecer a este agrupamiento. Así, Jurídicos del Ministerio de Educación dictaminó que era posible “compartir actividades reservadas” entre carreras del artículo 43, pero no entre carreras del 43 y el 42. O mirado en otros términos las resoluciones ministeriales que fijan el perfil del título y las actividades reservadas de una carrera regulada, indican “considerando la situación de otras titulaciones ya incluidas en el régimen del artículo 43 de la Ley de Educación Superior o que pudieran serlo en el futuro con las cuales pudiera existir —eventualmente— una superposición de actividades, corresponde aplicar el criterio general adoptado por el Consejo de Universidades respecto del tema, declarando que la nómina de actividades reservadas a quienes obtengan los títulos respectivos se fija sin perjuicio de que otros títulos incorporados al mismo régimen puedan compartir algunas de las mismas”. De esta manera la presión por ingresar al bloque de carreras del artículo 43 se extendió sin límites y si bien la SPU abrió el financiamiento ad hoc a carreras no reguladas, en términos de ordenes de magnitud las carreras reguladas reciben el financiamiento más alto. De esta manera estos tres factores se retroalimentaron generando una inflación de carreras reguladas y la creación de cercos para limitar el ejercicio profesional.
Volvamos a un análisis más detallado de las actividades reservadas. Cuando se piensa en la actividad regulada de la “medicina” y se atraviesa un plan de estudios ad hoc (es decir con los contenidos curriculares e intensidad de la formación práctica necesaria previa a la obtención del título) se espera como resultado un “graduado con competencias para el ejercicio de las actividades reservadas al médico: detectar, diagnosticar….” Cabría suponer un enfoque prudente de las comunidades académicas disciplinares, pero la realidad no fue así.
Un aporte interesante de Emilio Mignone en su estudio “Las incumbencias” publicado en el CEA de la UBA, descontaba que era totalmente inútil la fijación de las incumbenciasa nivel ministerial (como hasta 1994 lo hacía el Ministerio de Educación) dado que “ningún empleador consulta las incumbencias del título para contratar aun profesional sino que atiende a sus reales capacidades y competencias”. Sin embargo las conductas y prácticas corporativas condujeron a marcos excesivamente regulados.
Por ejemplo, Ingeniería Agronómica cuenta con 44 actividades reservadas, entre las cuales figura “Determinar las condiciones de almacenamiento, conservación, tratamiento sanitario y transporte de granos, forrajes, frutos, semillas” lo que resulta ridículo. Tan estrambótico como la defensa que debió hacer el Director de la carrera de Bioingeniería de la UNER en un plenario del CU, cuando repartió un marcapasos en presencia de la presidenta del Consejo Profesional de Farmacéuticos. El bioingeniero explicaba al auditorio que el marcapaso era un producto medicinal, pero que no era un medicamento y que por lo tanto era comprensible que los farmacéuticos tuvieran actividades reservadas en las plantas industriales de fabricación de medicamentos, pero no en la de otros productos medicinales.
La LES establece que el Ministerio de Educación (en acuerdo con el CU) debe determinar cuáles son "las actividades profesionales reservadas exclusivamente para ellas" (art. 43 in fine). Hay algunas actividades que efectivamente no pueden sino ser "exclusivas" de la profesión, el caso de determinadas actividades de la profesión médica, que no pueden ser desempeñadas por otros profesionales que no sean los médicos, es el mejor ejemplo, pero aún en esta profesión hay otras actividades que no tienen por qué ser exclusivas de ella (aunque en este sentido el ejemplo de Medicina no es ciertamente el mejor) y que corresponden a la Kinesiología, la Odontología, la Enfermería, por ejemplo. Y esto ocurrirá cada vez más debido al surgimiento y diversificación de nuevas profesiones.
El problema, por lo tanto, no está en la normativa, sino en la visión excesivamente corporativa con que la misma se ha venido aplicando, pretendiendo que todas las competencias profesionales posibles de una determinada profesión sean "exclusivas" de ella. En estas condiciones, evitar los solapamientos es muy difícil, a menos que en los procesos de fijación de tales competencias se haga intervenir a mayor cantidad de actores y visiones. Hoy se discute en el CIN y en el CRUP el tema de las actividades reservadas con un criterio restrictivo, y se han producido dictámenes para las carreras de Contador Público, Derecho y Kinesiología con este nuevo enfoque. Pero el problema principal es revisar y corregir las actividades reservadas de 44 títulos universitarios que constituyen el stock de títulos con resoluciones ministeriales legalmente firmes.
En el ámbito del CIN se ha avanzado en clasificaciones que desarman estos cercos corporativos a partir de la revisión de lo reglamentado por familias de profesiones, distinguiendo a las actividades reservadas como tareas y no funciones, evitando la mención a la localización cuando ésta resulte redundante o innecesaria en tanto surge de suyo de la propia tarea. Tarea es la actividad específica que implica riesgo, mientras que función trata de la organización de la misma (p.e. “integrar equipos de trabajo” no puede ser una actividad reservada).
Tampoco se están considerando actividades reservadas aquellas que, por su carácter genérico, no requieran de un título específico: “supervisar la comercialización”. Mucho menos pueden ser actividades reservadas aquellas cuyo ejercicio supone trabajos conjuntos entre profesiones sin una responsabilidad definida: “participar en la realización…”
En síntesis, una actividad reservada sintetiza la acción (evidenciada en el verbo de la formulación) en relación con el objeto sobre el cual se realiza la misma (evidenciado en el objeto directo de la formulación) que deberá implicar una actuación de riesgo, de modo directa o mediada, pero bajo su responsabilidad.
Para concretar efectividades conducentes, el CU debería convocar a sus representados para tratar y aprobar estas modificaciones recomendadas en el Acuerdo Plenario CU N° 123, cuando se decidió a fines de 2013 la suspensión de las actividades reservadas de los 44 títulos universitarios, decisión que finalmente no adoptó el Ministerio de Educación al no dictarse la Resolución ministerial correspondiente. Las asociaciones de decanos y de escuelas que son parte del asunto, deberían con grandeza acompañar estas medidas para reordenar el panorama de la formación de las profesiones en su conjunto, sin visiones corporativas y redefinir los estándares para la acreditación de la calidad de estas carreras.
Y si la grandeza es un atributo no común, el Ministerio podría suspender el financiamiento para la mejora de la calidad de las carreras que no se sometan a la reelaboración de las actividades reservadas y estándares prevista por el máximo órgano de coordinación del sistema. De esta forma si se obtura el primer factor inductivo a la incorporación al grupo de carreras reguladas, el flujo nuevo de expedientes será menor.
La estrategia posible es continuar con esta transformación que comenzó casi en forma simultánea en el CIN y en el CRUP, a partir de la revisión de la doctrina y debe concretarse en el sistema de formación de las profesiones.
Otra alternativa es modificar el artículo 43 de la LES, eliminando "las actividades profesionales reservadas” Así las carreras de este artículo estarían sujetas a la acreditación obligatoria de su calidad, a una duración mínima predeterminada, a determinados contenidos mínimos y de formación práctica supervisada. Los títulos tendrían su perfil y alcances como cualquier otro título universitario, entendiendo por alcance las competencias para las que está preparado el profesional por la formación recibida.
Será entonces en otro andarivel en donde se discuten las “actividades reservadas”: leyes que regulan determinadas actividades profesionales y que establecen qué profesiones (títulos) las pueden desarrollar. Cuando una norma legal establece que los estados contables deben estar refrendados por un Contador Público, está definiendo una actividad profesional reservada. Cuando el poder judicial establece que constituye requisito sine qua non ser Abogado para ejercer un cargo de magistrado, también está definiendo una actividad profesional reservada a un título profesional.
Y cuando una norma establece que en industrias alimenticias los procesos de fabricación pueden estar dirigidos por cualquier profesional o en su defecto por ingenieros químicos, químicos e ingenieros en alimentos, por ejemplo, habrá sido porque en el debate de la norma se habrán considerado las competencias de esas profesiones a través del análisis de los alcances de los títulos y así determinar una actividad reservada a determinados títulos. Recaerá en las organizaciones profesionales discutir ante los Estados locales, provinciales y nacionales, si un ingeniero civil puede hacer o no una mensura, si un licenciado en ciencias ambientales puede o no hacer auditorías ambientales, si un químico puede ser o no jefe de planta de una industria de procesos químicos, o si en cada uno de los ejemplos la actividad está reservada a agrimensores, agrónomos o ingenieros químicos.
La jurisprudencia da cuenta de litigios que discuten estas cuestiones, que por suerte no han invadido el plano educativo. Ninguna profesión tiene el derecho exclusivo de enseñar una materia disciplinaria. No existe tal “actividad reservada”. Jorge Luis Borges fue profesor de literatura inglesa en la UBA, y no tenía título universitario. Químicos y Bioquímicos han ganado el Premio Nobel en Medicina, sin ser médicos. Arquitectos dictan clases sobre cuestiones bioambientales de edificios y viviendas sin ser ingenieros ambientales, doctores en física han desarrollado materiales didácticos sobre la enseñanza de la física sin ser profesores de física, matemáticos e ingenieros han sido importantes especialistas en temas macroeconómicos, sin ser economistas.
Hemos presentado dos alternativas de solución al problema. Lo peor cuando se han detectado las fallas y se han pensado soluciones es insistir en no hacer nada y desinteresarnos de los asuntos. Una constante en la tragedia de la región y del hombre contemporáneo como sintetiza el dramaturgo brasileño Nelson Rodríguez “O subdesenvolvimento não se improvisa, é uma obra de gerações”.